Проект федерального закона «О частной охранной деятельности»

В соответствии с Планом работы Научно-исследовательского центра «Безопасность» разработан проект федерального закона «О частной охранной деятельности».

Представляем вашему вниманию проект данного документа, пояснительную записку к нему и сравнительную таблицу его положений с действующими нормами законодательства, в которой также даны отдельные пояснения и обоснования по предлагаемым нововведениям.

Законопроект направлен, в первую очередь, на совершенствование нормативно-правового регулирования негосударственной охранной деятельности и на дальнейшее развитие механизмов частно-государственного партнерства в обеспечении общественной безопасности.

Также авторы попытались учесть все проблемные вопросы работы охранных организаций в современных экономических условиях, в первую очередь связанные с расширением сферы деятельности охранных структур.

Данный документ может рассматриваться только пакетом вместе с другим законопроектом, предусматривающим внесение соответствующих изменений в Кодекс Российской Федерации об административной ответственности, Налоговый кодекс Российской Федерации, а также Закон Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», в части исключения из него положений, касающихся частной охранной деятельности. Предварительная версия такого законопроекта разработана, но так как она получилась очень большой по объему и носит исключительно технический характер, мы не стали её публиковать и ограничились изложением примерных формулировок изменений в КоАП и Налоговый кодекс в сравнительной таблице.

Документ предварительно рассылался для изучения в охранные структуры, входящие в состав ряда основных объединений охранного сообщества, являющихся учредителями Научно-исследовательского центра.

Концепция законопроекта рассматривалась уполномоченным подразделением лицензирующего органа, который предложил дополнительно проработать отдельные положения документа в рамках деятельности Координационного совета по вопросам частной охранной деятельности при Росгвардии.

Благодарим за участие в данной работе коллег, приславших нам свои замечания, предложения и отзывы. Значительная часть предложений учтена в той или иной степени в представленной редакции, по остальным готовы предоставить свою аргументированную позицию.

С уважением,
Директор НИЦ «Безопасность»
О.В. Климочкин

Пояснительная записка
к проекту федерального закона «О частной охранной деятельности»

Законопроект направлен на совершенствование нормативно-правового регулирования негосударственной (частной) охранной деятельности в Российской Федерации, а также на дальнейшее развитие механизмов частно-государственного партнерства в обеспечении общественной безопасности, в том числе постоянного и действенного взаимодействия частных охранных организаций с государственными правоохранительными органами.

Законопроект разработан в целях:

  • разграничения двух самостоятельных, различных по своему содержанию, видов деятельности (частной детективной и охранной);
  • дальнейшего совершенствования законодательства в сфере охраны;
  • наиболее полного и отвечающего потребностям современной практике урегулирования правоотношений, возникающих в процессе осуществления частной охранной деятельности;
  • определения порядка взаимодействия частных охранных организаций с государственными органами и силовыми структурами в вопросах обеспечения общественной безопасности и охраны правопорядка;
  • расширения категории работников частных охранных организаций, порядка получения ими соответствующего статуса, их прав и обязанностей.

В настоящее время в Российской Федерации функционирует более 23 тысяч частных охранных структур, в которых работает свыше 708 тыс. охранников. Специфика их деятельности связана с ограничением конституционных прав граждан, а также оборотом оружия и специальных средств, что непосредственно влияет на состояние правопорядка и безопасность государства.

Сложившаяся за 25 лет практика работы негосударственных структур безопасности показала, что они являются неотъемлемой частью сложившейся в стране системы общественной безопасности.

Это, в свою очередь, обусловлено тем, что с 2016 года государственным регулятором частной охранной деятельности является федеральная служба войск Росгвардии, которая является одновременно контролирующим органом за структурами ведомственной охраны и непосредственно федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную охрану объектов. Указанное определяет место частных охранных организаций в ряду остальных силовых структур.

В настоящее время частная охранная деятельность регулируется в одном законе с частной детективной деятельностью, несмотря на то, что они представляют собой два отдельных, самостоятельных вида деятельности, которые различны по своему содержанию, характеру, оказываемым услугам, правовой природе. Важно и то, что действующее законодательство запрещает одному лицу заниматься одновременно детективной и охранной деятельностью.

При этом Регулятором со стороны государства частной охранной деятельности является Федеральная служба войск Росгвардии, а частной детективной – МВД России.

Кроме ограничения закона регулированием только частной охранной деятельности законопроектом предлагается ряд изменений в концептуальных положениях и структуре закона. Так, сферу частной охранной деятельности законопроектом предлагается жестко не ограничивать, оставив возможность компетентным органам для принятия решений о привлечении частных охранных организаций в порядке субподряда для охраны всех видов объектов.

Это связано с тем, что жесткое ограничение участия частных охранных организаций в охране государственных объектов, а также иной категории объектов, на которые охранная деятельность не распространяется, на практике привело к дополнительным затратам средств государственного бюджета, а, зачастую, к ряду проблем по обеспечению качественной защиты таких объектов. При этом никаких вариантов для принятия альтернативных мер в настоящее время законодательством не предоставлено.

На практике комплексы зданий, подлежащих государственной охране имеют значительное количество объектов, не требующих обеспечения их охраны государственными служащими, и отдельные посты охраны могут быть переданы частным охранным организациям в порядке субподряда при обязательном их взаимодействии с органами государственной охраны.

Предлагаемые законопроектом изменения носят комплексный характер и обусловлены сложившейся практикой осуществления и самой спецификой частной охранной деятельности.

Так, законопроектом предусматривается конкретизация охранных услуг, к которым предлагается отнести только три вида, непосредственно являющиеся охранными:

  • защита жизни и здоровья физических лиц;
  • обеспечение порядка в местах проведения массовых мероприятий;
  • охрана объектов и (или) имущества.

При этом последний вид, дополнен еще тремя квалифицированными подвидами по способам и методам обеспечения такой охраны:

  • путем обеспечения пропускного и внутриобъектового режимов на охраняемых объектах;
  • с использованием технических средств охраны и (или) с принятием мер реагирования на их сигнальную информацию;
  • с использованием сторожевых, служебно-розыскных собак и животных, обученных к поиску взрывчатых и наркотических веществ.

В то же время, частным охранным организациям предлагается разрешить осуществлять определенный перечень других сопутствующих видов деятельности при наличии дополнительных лицензий на их осуществление:

  • проектирование, монтаж и эксплуатационное обслуживание технических средств охраны, охранной сигнализации, охранно-пожарной сигнализации, пожаротушения, контроля доступа и видеонаблюдения;
  • консультации и подготовка рекомендаций клиенту по защите от противоправных посягательств;
  • обеспечение экономической безопасности в форме осуществления контрольных функций по учету поступаемой, складируемой и реализуемой продукции и (или) иных материальных ценностей;
  • транспортировка (перевозка) грузов, в том числе на бронированном автотранспорте;
  • информационные услуги и услуги связи, в том числе специальной, связанные с оказанием охранных услуг и обеспечением экономической безопасности на объектах охраны;
  • обеспечение транспортной безопасности при получении соответствующей аккредитации в соответствии с федеральным законом о транспортной безопасности;
  • осуществление и (или) оказание содействия в осуществлении контрольно-распорядительных функций в ходе проведения официальных спортивных соревнований;
  • кинологические услуги (полный перечень: разведение, подготовка, дрессировка, содержание и т.п.);
  • проведение мероприятий и (или) оказание услуг в области защиты государственной тайны, при наличии соответствующей лицензии;
  • деятельность, связанная с обеспечением пожарной безопасности и спасательными работами.

Осуществление данных видов деятельности не влияет отрицательно на качество оказываемых охранных услуг, а, в отдельных случаях, их только дополняет, и одновременно может оптимизировать затраты как потребителей услуг, так и самих охранных структур.

В данной части законопроектом расширен понятийный аппарат, введены такие понятия как технические средства охраны, реагирование, контролер-наблюдатель, контролер-распорядитель и другие.

Также законопроектом предлагается снять ряд ограничений на создание филиалов охранной организации в одном субъекте Российской Федерации, а также привлечения охранных организаций в качестве субподрядчиков при оказании охранных услуг, в первую очередь, в ходе транспортировки охраняемого имущества. Кроме этого вводится обязательное страхование профессиональной ответственности за нарушение договора, а также за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц при оказании охранных услуг на отдельных объектах.

В то же время законопроектом предусматриваются ограничения на использование огнестрельного оружия в ходе оказания отдельных видов услуг, при этом предусматривается возможность использования служебного травматического оружия в ходе оказания услуг по защите жизни и здоровья физических лиц.

Отдельный раздел законопроекта посвящен вопросам взаимодействия частных охранных структур и органов правопорядка в обеспечении общественной безопасности.

В данной части предлагается обозначить два типа взаимодействия: обязательное, которое охранная организация должна осуществлять, как обладатель лицензии на особый вид услуг и добровольное, осуществляемое на договорной основе.

К охранным организациям, привлекаемым к взаимодействию на добровольной основе, предъявляются дополнительные требования, в порядке, определенном Правительством Российской Федерации.

На уровне закона прописываются возможные формы добровольного содействия и механизмы его организации.

При этом частные охранные организации, выполняющие обязанности по договорам (соглашениям) в охране правопорядка, не подлежат налогообложению в порядке, предусмотренном Налоговым кодексом Российской Федерации, а их работники на период исполнения обязанностей по данным договорам пользуются статусом военнослужащего внутренних войск во время исполнения обязанностей по охране правопорядка.

Законопроектом сохранено всё положительное, что имеется в действующем законодательстве о частной охране и отработанное на многолетней практике. В частности, практически без существенных изменений перенесены положения, связанные с:

  • осуществлением лицензирования частной охранной и детективной деятельности в рамках профильного законодательства;
  • полномочиями частных охранников по выполнению функций обеспечения пропускного и внутриобъектового режимов на объектах охраны;
  • обязательными требованиями к частным охранным организациям на стадии их создания;
  • ограничениями на участие иностранных юридических и физических лиц, а также лиц без гражданства в создании и управлении частными охранными организациями в любой форме, а также инвестированию в них финансовых средств;
  • исключением возможности наделения статусом частного охранника лиц из криминальной среды и с обязательной дактилоскопической регистрацией граждан, получающих такой статус;
  • обязательной специализированной подготовкой для всех работников частных охранных организаций, осуществляющих или организующих исполнение охранных функций;
  • обязательным прохождением частными охранниками ежегодного медицинского освидетельствования;
  • применением оружия и спецсредств, а также ряд других положений.

В законопроекте учтены потребности современной охранной практики, научные разработки, положительный опыт, в том числе, и зарубежный. В данной части, законопроект соответствует большей части положений модельного закона СНГ «О частной охранной деятельности», принятого 27 марта 2017 г. на 46-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ. Отдельные положения указанного модельного закона отражены в законопроекте в скорректированном виде с учетом требований законодательства Российской Федерации об оружии, лицензировании отдельных видов деятельности и др.

Реализация законопроекта не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона «О частной охранной деятельности»

Законопроектом предлагается предоставить ряд налоговых освобождений (не подлежат налогообложению в части налога на добавленную стоимость в порядке, предусмотренном Налоговым кодексом Российской Федерации) для частных охранных организаций, выполняющих обязанности по договорам по оказанию охранных услуг в порядке субподряда по охране государственных и муниципальных объектов на основании договоров (соглашений) с органами государственной охраны, которые в соответствии с законодательством обязаны обеспечивать их защиту, а также для, выполняющие обязанности по договорам, связанным с оказанием содействия исполнительным органам власти и правоохранительным органам в охране правопорядка.

В настоящее время такая практика отсутствует.

Вместе с тем выполнение таких обязанностей сотрудниками государственных органов очевидно будет являться более затратным для государственного бюджета, чем заключение договоров с частными охранными организациями.

В данной части законопроектом, который будет приниматься в связи со вступлением настоящего закона в действие будут предусмотрены соответствующие изменения в Налоговый кодекс Российской Федерации. С учетом изложенного реализация проекта федерального закона дополнительных затрат из федерального бюджета не потребует.

Перечень
актов федерального законодательства, в том числе актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона «О частной охранной деятельности»

Принятие проекта Федерального закона «О частной охранной деятельности» потребует внесения изменений в ряд законодательных актов: Закон Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», Налоговый кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

В случае принятия законопроекта также необходимо внести изменения в постановления Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г. № 587, от 23 июня 2011 г. № 498, определяющие, в частности, порядок взаимодействия частных охранных организаций с правоохранительными органами на территории Российской Федерации.

***

ПРОЕКТ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «О ЧАСТНОЙ ОХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ» можно посмотреть/ скачать по ССЫЛКЕ

СРАВНИТЕЛЬНУЮ ТАБЛИЦУ ПОЛОЖЕНИЙ ПРОЕКТА ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «О ЧАСТНОЙ ОХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ» И ДЕЙСТВУЮЩЕГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, РЕГЛАМЕНТИРУЮЩЕГО ДАННЫЙ ВИД ДЕЯТЕЛЬНОСТИ можно можно посмотреть/ скачать по ССЫЛКЕ