В рамках мероприятий, приуроченных к 100-летию Финансового университета при Правительстве российской Федерации 22 мая 2018 года состоялась II Международная научно-практическая конференция «Сенчаговские чтения».
Конференция проходила в Сенчаговском зале Факультета анализа рисков и экономической безопасности имени В.К. Сенчагова Университета. Мероприятие вел директор Института экономической политики и проблем экономической безопасности Финансового университета, профессор Селиверстов С.Н.
В ходе работы были представлены и обсуждены доклады по актуальным вопросам обеспечения национальной и экономической безопасности Российской Федерации на современном этапе, рассмотрены отдельные конструктивные предложения участников Конференции в данной части.
На Конференции с докладом по проблемным вопросам финансирования деятельности частных охранных структур, в том числе связанных с организацией закупок охранных услуг за счет средств государственного и муниципальных бюджетов выступил директор Научно-исследовательского центра «Безопасность» Олег Климочкин.
В ходе обмена мнениями с участниками мероприятия были достигнуты договоренности о дальнейшем сотрудничестве между руководством Факультета анализа рисков и экономической безопасности Финансового университета и Научно-исследовательским центром «Безопасность».
Справочно
Вячеслав Константинович Сенчагов (7 марта 1940, Москва – 25 января 2016)
Советский государственный деятель, советский и российский учёный-экономист, председатель Государственного комитета СССР по ценам (1989-1991). С 1991 по 1994 год – ректор Экономической академии Министерства экономики РФ, с 1994 по 1995 год директор Института фондового рынка Академии современной экономики РФ, с 1995 года руководитель Центра финансово-банковских исследований Института экономики РАН.
С 2012 по 2016 год научный руководитель и председатель Ученого совета Факультета анализа рисков и экономической безопасности Финансового университета при Правительстве Российской Федерации.
Доклад О.В. Климочкина на II Международной
научно-практической конференции «Сенчаговские чтения» 22 мая 2018 г.
«Анализ отдельных пробелов в регламентации закупочной деятельности и их влияние на вопросы обеспечения безопасности охраняемых объектов»
К обсуждению предлагались следующие проблемы:
- Правомерность установления организациями, проводящими закупки охранных услуг, расценок заведомо не позволяющих выплачивать охранникам установленный в регионе минимальный размер оплаты труда (МРОТ).
- Способы борьбы с использованием частными охранными организациями – участниками государственных конкурсов заведомо недостоверных сведений.
Уважаемые коллеги!
В бизнес-сообществе уже сложилось устойчивое понимание того, что способность обеспечивать защиту собственности – один из критериев благоприятного инвестиционного климата и развития национальной экономики в целом.
Основу негосударственной сферы безопасности составляют работники частных охранных организаций. В настоящее время в Российской Федерации функционирует более 23 тысяч частных охранных структур, в которых работает около 700 тыс. квалицированных охранников. При этом для обеспечения своих уставных задач ими используется около 80 тыс. единиц огнестрельного оружия.
Силами частных охранных организаций обеспечивается безопасность подавляющего большинства производственных мощностей промышленных предприятий страны, практически всех площадей агропромышленного комплекса России, а также объектов социальной инфраструктуры. По состоянию на начало 2018 года под охраной частных охранных организаций находится более 1 миллиона 100 тысяч объектов различных форм собственности.
По экспертным оценкам годовой объем рынка охранных услуг составляет более 120 млрд. руб.
Согласно статистическим данным оплата услуг безопасности обходится российским фирмам в среднем в 3,2% годовой валовой выручки.
Это при том, что имеется значительная часть теневого рынка охранных услуг, выражающегося в использовании вместо профессиональной охраны должностей различных контролеров, администраторов и распорядителей.
Частная охрана, как вид экономической деятельности и охрана в целом, включая служащих ФГУП «Охрана» и работников ведомственной охраны, по количеству занятых работников сопоставима с такими отраслями народного хозяйства, как электроэнергетика и лесопромышленный комплекс, а также превосходит по численности любые виды отечественной промышленности.
Профильный закон «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» от 11 марта 1992 г. № 2487-1 предоставляет право частным охранным организациям охранять объекты транспортной инфраструктуры, а также объекты, в отношении которых установлены обязательные требования к их антитеррористической защищенности.
В своем докладе я бы хотел отдельно остановиться на проблемных вопросах предоставления охранных услуг на объектах, безопасность которых обеспечивается за счет средств федерального и муниципальных бюджетов, что является своеобразной лакмусовой бумажкой показателей уровня всей сферы охранных услуг, и не только оказываемых частными охранными структурами.
Проведенный нашим Научно-исследовательским центром анализ закупок охранных услуг в столичном регионе для муниципальных объектов осенью 2017 года показал, что основной проблемой при проведении конкурсных процедур является изначально заниженная цена охраны. Причем в одном случае это может быть низкая начальная максимальная цена контракта (НМЦК), а в другом случае это может быть низкая конечная цена контракта, сниженная одним или несколькими участниками конкурса в процессе торгов.
Так, на нашем рынке совершенно обыденным является снижение НМЦК на 20-40%!
Проведенный нами расчет минимальных затрат на охрану одного поста в месяц показал, что при установленном МРОТ в городе Москве 18,7 тыс. рублей себестоимость поста будет составлять не менее 133,5 тыс. рублей для охранного предприятия, работающего по упрощенной системе налогообложения и 157,6 тыс. рублей для ЧОП, работающего с НДС (18%).
Вместе с тем, более чем в 50% итогов проведенных торгов окончательная цена контракта значительно ниже 90 тыс. рублей за пост в месяц, что не позволяет выплачивать охраннику размер МРОТ, при выработке последним установленных Трудовым кодексом норматива рабочего времени (168 часов в месяц).
То есть, уже изначально при проведении конкурсных процедур заказчик заведомо ставит руководителя охранного предприятия в положение, когда будет нарушаться какого-либо законодательство:
- либо налоговое
- либо трудовое
- либо профильное о частной охранной деятельности
- либо все в комплексе, что на практике выражается в следующих нарушениях:
- не уплата налогов, выплата зарплаты «в конвертах»
- не оформление охранников в штат предприятия и не заключение с ними трудовых договоров
- нарушение лицензионных требований в части использования в качестве охранников работников, не имеющих удостоверения частного охранника и не обладающих соответствующей квалификацией
- нарушение норм Трудового кодекса, в части нормирования рабочего времени и переработки персонала.
Декларируемая при этом заказчиками – представителями государственных и муниципальных органов и учреждений, экономия бюджетных средств является мнимой, так как приводит к недополучению установленных налогов и сборов в размерах, значительно превышающих «сэкономленные» таким образом средства.
Все это соответствующим образом сказывается и на качестве охранных услуг на государственных и муниципальных объектах.
Крупнейшие охранные структуры, имеющие высококвалифицированный персонал, позволяющие себе иметь в штате специалистов для дополнительной подготовки охранников и осуществления контроля за ними на объектах охраны, не могут быть конкурентоспособны перед демпингерами из регионов на таких торгах.
Конечно, сам вид и присутствие охранника в форме на КПП имеет определенный профилактический эффект, но это не та профессиональная охрана, которая требуется сегодня на объектах, к которым имеются особые требования по их антитеррористической защищенности.
Фактически присутствует имитация обеспечения безопасности, которую мы наблюдаем повсеместно.
Серьезная работа по разъяснению нашей позиции о недопустимости применения цен ниже расчетной минимальной цены затрат, да и по доказательству самой возможности расчета такой минимальной цены была проведена нами на площадке Общественной палаты РФ.
По итогам проведенного круглого стола с участием представителей Минтруда, Росгвардии, ФНС, Минфина и представителей других заинтересованных органов, было принято решение о создании рабочей группы по вопросам ценообразования на охранные услуги.
В результате проведенной работы разработаны и одобрены на уровне Общественной палаты рекомендации по расчету минимальной цены на охранные услуги, которые в ближайшее время будут разосланы в регионы и заинтересованные министерства и ведомства.
При этом стоит отметить позицию ряда представителей отдельных министерств и ведомств, отвечающих за финансовую политику и законодательство о закупках, которая выражала сугубо узковедомственный подход к проблеме – наше профильное законодательство не нарушено и проблем не видим, а закупки и существуют для того, чтобы максимально снизить цену. При этом было замечено, что может быть кто-то захочет осуществлять охранные услуги на безвозмездной основе, так сказать бесплатно в качестве благотворительности, что уже с нашей точки зрения не относится к рыночным отношениям и оформляется соответствующим договором.
Следуя этой линии максимального снижения цен, законодательство о закупках устанавливает для формирования НМЦК приоритетным метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка). Затратный метод, как известно, в соответствии с законом применяется в исключительных случаях (если другие методы применить нет возможности) или как дополнительный.
На практике получается замкнутый круг. Какой-либо делец от охраны выигрывает конкурс демпингуя цены, которые соответственно отражаются на сайте закупок. Эти же заниженные цены впоследствии используются другими заказчиками, сформированная таким образом НМЦК опять демпингуется другими дельцами и так далее.
При этом для специалистов по закупкам не важно как в дальнейшем оказываются охранные услуги по выигранным конкурсам и оказываются ли вообще. Они ориентируются на требования закона – где приоритетным является метод сопоставимых рыночных цен, а специалисты ФАС следят за тем, чтобы самая низкая цена обязательно присутствовали в расчетах.
Это опасная тенденция, получается, что на законодательном уровне имеются серьёзные пробелы и административные барьеры, заранее провоцирующие нарушения со стороны руководства охранных структур и не позволяющие оказывать качественные услуги по охране и безопасности в первую очередь на социально важных объектах.
Мы, в свою очередь считаем, что задачей заказчиков охранных услуг является не только строгое соблюдение законодательства о закупках и в регулируемых ими сферах общественных отношений, но и исключение фактов и обстоятельств, способствующих нарушению законодательства в целом. При этом руководствуемся мы высшим нормативным документом прямого действия – Конституцией Российской Федерации, статья 37 которой прямо говорит о том, что «каждый имеет право.. на вознаграждение за труд… не ниже установленного Федеральным законом минимального размера оплаты труда…», а также устанавливает, что «Работающему по трудовому договору гарантируются установленные федеральным законом продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, оплачиваемый ежегодный отпуск».
При этом, как я уже говорил, все понимают, что мнимая экономия денежных средств при осуществлении закупок охранных услуг в дальнейшем приводит к недополучению денежных средств пенсионными и страховыми фондами социального и обязательного медицинского страхования, а это краеугольные камни в социальной политике страны. Как результат – рассмотрение вопросов на высшем уровне о повышении пенсионного возраста.
Следующим негативным явлением, принявшим массовый характер при закупках охранных услуг, является фальсификация документов, предоставляемых в составе конкурсной документации.
Проведенный анализ участия частных охранных организаций в отдельных конкурсах, показал, что значительная их часть явно не соответствует предъявляемым в конкурсной документации требованиям и фактически фальсифицировала сведения об имеющемся потенциале.
Как правило, предложение участника конкурса оценивается по двум основным критериям: «цена» и «качество» услуги. Критерий «цена» является основным, критерий «качество» максимально дает 40 баллов из 100 возможных.
Качество, в свою очередь, оценивается в основном по позиции «материально-техническая оснащенность».
Вместо того, чтобы применять в данной части имеющийся национальный стандарт «Оценка деловой репутации охранных предприятий» на практике используется показатель наличия у охранного предприятия автомашин, средств связи и специальных средств. При этом цифры, предоставляемые отдельными охранными структурами, ограничиваются только сознательностью и порядочностью руководителя ЧОПа.
При этот заметна тенденция к масштабности предоставляемых цифр.
Если в 2016 году фиксировались максимальные цифры в пределах от 100 до 700 тысяч резиновых палок и бронежилетов, то на тех же осенних торгах 2017 года это уже были миллионы. Отдельные ЧОПы оперировали показателями о наличии более 84 миллионов средств связи, такого же количества бронежилетов и шлемов защитных – у нас в стране нет столько трудоспособного населения). Естественно, что этот ЧОП выигрывает конкурс по данным показателям при наличии низшего рейтинга по опыту работы.
При этом обязанности проверять данные цифры в компетентных органах в законодательстве о закупках нет. Все на усмотрение заказчика и его закупочной комиссии – какие-либо варианты противодействия возможному коррупционному сговору даже не предусматриваются.
Указанное создает предпосылки к заключению договоров на охрану с организациями, явно неспособными выполнить условия тендеров, что может отрицательно сказаться на вопросах обеспечения безопасности объектов.
При этом каких-либо действенных наказаний для таких недобросовестных охранных структур не имеется – как правило нет заявления о причиненном ущербе, поэтому выявление несоответствий при участии в одном конкурсе не позволяет официально отстранить недобросовестные охранные организации от участия в других тендерах по закупкам услуг.
В данной части, в пакет разработанных НИЦ «Безопасность» законопроектов «О частной охранной деятельности» заложена ответственность за такие действия путем введения соответствующей новой части 5 в статье 20.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях «Незаконная частная детективная или охранная деятельность».
Нами предложен следующий текст:
2) дополнить статью 20.16. частью 5 следующего содержания:
«5. Предоставление недостоверных сведений об охранной организации, предусмотренных федеральным законодательством либо конкурсной документацией –
влечет наложение административного штрафа на должностных лиц – от трех тысяч до пяти тысяч рублей; на юридических лиц – от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.».
Вводимая административная ответственность за, несмотря на незначительный размер штрафов, позволит в соответствии с законодательством о проведении закупочных процедур в дальнейшем не допускать такие структуры к участию в тендерах и конкурсах по обеспечению государственных и муниципальных заказов на охранные услуги.
Убежден, что если нам получится добиться того, чтобы НМЦК не опускалась ниже расчетной минимальной цены затрат, то на бюджетный рынок выйдут крупные профессиональные организации способные обеспечить высокое качество охраны.